汽车业第一部反垄断指南刚刚完成公开征求意见

目前反垄断指南起草工作已进入尾声,相关工作正在有条不紊地进行。《指南》在结构上匹配《反垄断法》,内容上重点关注与新车销售、售后配件流通,以及售后维修服务,和滥用市场支配地位的行为。

在群雄混战、百家争鸣的二手车领域,似乎没有什么能比“限迁”话题更能引起行业共鸣。有数据显示,目前全国实施“限迁”的城市已扩大到93%以上。愈演愈烈的“限迁”俨然变成汽车业公认的“全民公敌”。

汽车业第一部反垄断指南刚刚完成公开征求意见的重要环节。

在即将出台的反垄断指南中,规定行政机关和法律法规授权的具有管理汽车流通事务职能的组织,不应违反《反垄断法》第五章规定,实施排除限制竞争行为。

中国汽车流通协会会长沈进军

3月23日,由国家发改委会同有关部门共同起草的《关于汽车业的反垄断指 南》正式公开征询意见,时间至4月12日。而在此之前的2015年6月12日,国家发改委反垄断局正式宣布启动《指南》的草案制定工 作,历经多轮调研和征求意见后,今年1月7日,《指南》征求意见稿出炉。

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最近,记者获悉“限迁”已引起国务院的高度重视,并被写进《汽车反垄断指南》初稿。“限迁”与反垄断有何联系?它能否众望所归地打破“限迁”?记者带着疑问采访了作为指南起草专家小组成员的中国汽车流通协会会长沈进军。

从制定到成形仅不足一年时间,在发改委等相关反垄断执法部门火速推进指南制定工作的背后,是亟待反垄断执法合规引导的汽车业。而在另一边,《汽车品牌管理办法》同样已于今年1月历经征求意见环节,静待出台。

《中国汽车报》:10月和11月发改委价格监督检查与反垄断局先后组织了汽车反垄断指南工作会议、反垄断论坛,其间似乎并未提到二手车以及限迁的内容。

即将正式落地的《指南》和《办法》,很可能将重置汽车业固有模式、产业格局并带来新一轮洗牌,而多年累积下的诸多潜规则也将不复存在。

沈进军:的确,二手车部分是最近被加入指南的,其与整车和售后共同构成汽车反垄断执法三大方向。今年二手车再次未能如期实现千万辆交易目标,“限迁”难辞其咎。其实协会去年就向国家环保部发出《关于取消地方城市限制二手车迁入不合理规定的建议》报告,今年3月向发改委价监局递交《关于部分省市对本地和外地迁入二手车设置不同注册登记标准情况的报告》,9月又联合其他部门共同起草了《尽快破除二手车流通政策障碍为扩消费、稳增长提供有力支撑》文件,上报给国务院研究室。这两年,协会一直试图寻找“限迁”突破口。这次“限迁”有望纳入指南,将为二手车行业打破僵局提供契机。

明晰边界

《中国汽车报》:能否透露一下,指南中涉及二手车“限迁”涉嫌行政垄断的内容?

从征求意见稿的内容上看,与《反垄断法》的大框架相比,专门针对汽车业的《汽车反垄断指南》对业内常见问题和争议点有了更详尽和清晰的界定细则。

沈进军:在最新版的指南初稿中,针对二手车“限迁”问题专设“滥用行政权力排除、限制竞争”一章,其中提到《反垄断法》第三十二条规定,禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争,如限制商品在地区之间自由流通,具体包括对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施,限制外地商品进入本地市场。从2010年起,全国部分省市人大、政府、环保局、公安局等部门发布和出台了类似于“大气污染防治条例”、“机动车排气污染防治条例”和“二手车流通管理规定”等条例和管理文件。

2015年6月,《指南》起草工作启动以来,发改委价监局成立起草工作组,公开组织筹备会和三次工作会,开展两次问卷调查和系列访谈,大范围地征求了汽车产业链上中下游企业、消费者代表以及业内机构和专家学者的意见。

然而,此类条例、规定对外地迁入二手车和本地在用机动车转籍的注册登记标准采取区别对待,即提高准入标准,限制外地二手车进入本地。这种行为已构成滥用行政权力排除、限制竞争,限制汽车所有人的物权处置权益,延长换车周期,不利于车市健康持续发展,不符合绿色循环消费趋势。此外,指南还明确管理二手车流通事务职能的组织不应违反《反垄断法》第五章滥用行政权力排除、限制竞争规定的五项行为,诸如制定涉及限制二手车市场准入以及二手车自由流通内容的地方性法规等。

不 过,在发改委价格监督检查与反垄断局副局长卢延纯看来,仍需澄清的是,期待《指南》穷尽列举所有可能主张个案豁免的情形是不现实的。“《指南》只能举例列 出有可能主张个案豁免的常见情形。”卢延纯表示。而对于《指南》未列举的纵向价格限制情形,经营者根据《反垄断法》第十五条主张个案豁免的权利不受影响。

《中国汽车报》:为何此前业内没有提出地方政府针对二手车出台的“限迁”政策违反《反垄断法》?

就 如此前包括奥迪、奔驰在内的诸多汽车企业提出的,“在新车推广期等特殊情形下,限定最低售价到底可不可以”的这一焦点问题,《指南》征求意见稿的答案是否 定的。“对固定转售价和限定最低转售价的合理性、正当性和效率抗辩不能仅仅是单纯的声明或假设的、理论性的主张。”《指南》起草工作小组专家分析认为,根 据汽车业反垄断执法经验,个案中的固定转售价和限定最低转售价如果存在任何横向限制竞争的情节,比如汽车供应商工作人员参与或组织汽车经销商协商和固定转 售价,该行为有可能同时构成《反垄断法》第十三条和第十四条明确禁止的严重限制竞争行为,汽车供应商的个案豁免主张将很难符合《反垄断法》第十五条的法定 条件。

沈进军:近年来,协会在配合发改委的汽车反垄断工作中,也在不断学习,对垄断的认识经历了由浅入深、由表及里的过程。比如早在2011年协会就曾尝试拿起《反垄断法》的武器,对整车企业的违法行为加以规制。当时,北京奔驰针对经销商在销售E级轿车时出台了限制最低价格和限定销售区域的商务政策。这一商务政策显然违法了《反垄断法》中禁止的“限定向第三人转售商品的最低价格”。

而对于汽车售后市场方面,限制经销商交叉供货和被动销售,同样不能直接适用推定豁免的地域限制和客户限制行为。“在其品牌汽车售后市 场上具有支配地位的汽车制造商没有正当理由,不应限制售后配件的供应和流通,具体包括,不应限制经销商和供应商外采售后配件。”不仅如此,除代工协议生产 的配件以外,在其品牌汽车售后市场上具有支配地位的汽车制造商,没有正当理由不应限制为初装汽车配套的配件制造商生产“双标件”。

在推进全面依法治国的背景下,中央正在力促破除一切形式的行政垄断。发改委就曾在去年表示,下一阶段反垄断调查工作重点将转向滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义。

金沙6165,需要提醒 的是,尽管“双标件”权限放开,但由于涉及汽车制造商的商标权,其生产和流通需要获得汽车制造商的授权,这是知识产权保护的合理要求。“比如,配件制造商 如果未获得汽车制造商授权而自行向售后市场供应‘双标件’,其行为将可能构成知识产权侵权行为。”中国社科院研究员苏华表示。

我们在研究中发现,2014年发改委价监局曾针对河北省交通厅、物价局、财政厅规定河北省客运企业享受过路过桥费半价优惠,而其他省份跨省运输则无权享受这一优惠,涉嫌歧视性规定,向当地省政府发出责令整改的执法建议函。经过比较,这个案例与二手车“限迁”存在的问题极其相似。受此启发,协会向发改委建议将“限迁”限制二手车流通写入指南。一旦抓起《反垄断法》及指南这个法律武器,“限迁”突破口将由此打开。

肃清本源

不过,至于二手车“限迁”能否在最后出台的指南中保留下来,还需得到相关部门和国务院反垄断委员会的同意。

在此之前的两年间,包括日本12家零部件企业,以及奔驰、宝马、奥迪、大众、东风日产等整车制造商在内,汽车业因垄断行为被处罚的罚金总额已累计高达20.47亿元。而在这其中,仅有两张罚单共计5亿元来自2015年。

《中国汽车报》:听说,二手车“限迁”已引起国务院的高度重视?

很显然,汽车反垄断处罚仍在继续,但已经引起了汽车企业和经销商的高度重视和整改。

沈进军:我们看到,经济进入新常态后,“限迁”对包括新车在内的汽车及其相关产业乃至整个国民经济的负面影响愈发凸显。打破政策障碍,搞活二手车流通,刻不容缓。所幸的是,《尽快破除二手车流通政策障碍为扩消费、稳增长提供有力支撑》呈送到国务院后,多位国务院领导均给予批示,其中包括建议商务部加快修订《二手车流通管理办法》等。

刚刚结束征求意见环节的《指南》则将对汽车业全产业链加强合规引导。

《中国汽车报》:除了二手车“限迁”,指南中还增加了哪些内容?

“有了《指南》,至少我们知道做什么是可以的,做什么是绝对不行的。这个红线的界定我们可以更清晰地看到了。”在《指南》征求意见稿出台前的第三次工作会上,前来参与讨论的数家汽车企业和经销商集团、零部件商纷纷表达了这一观点。

沈进军:指南的整车部分增加了禁止供应商对授权经销商搭售,包括未订购的汽车、售后配件、精品、维修设备工具等;禁止供应商强制授权经销商接受不合理的汽车及售后配件销售目标,以及库存品种和数量;禁止供应商向授权经销商摊牌宣传、推广等广告费用;禁止供应商向授权经销商指定有偿设计或建筑单位的服务,或限定其选购建筑材料、通用设备、信息管理系统、办公设施等的品牌、供应商和供应渠道等不公平的行为。

而即将更新的《汽车品牌销售管理办法》,或更将矛头指向了汽车业内垄断行为的源头。

《中国汽车报》:多年来,我国厂商关系失衡的问题始终没有得到扭转,这种话语权的不对等导致整车企业在管理经销商时的违法、违规行为逐渐演变成行业惯例或是潜规则。指南能否改变这一行业现状?

今年1月7日,商务部对《办法》公开征求意见,拟放开汽车销售的非授权经营方式,并提出鼓励发展共享型、节约型汽车销售,推动汽车流通模式创新,积极发展电子商务等规定。

沈进军:我认为利用具有法律效力的《反垄断法》来规制和处罚违法企业更加行之效。另外指南的意义还在于为经销商松绑,增强其自主经营的能力。过去,我国汽车市场处在卖方市场,经销商的利润薄厚并不完全取决于自主经营能力的强弱,而今进入买方市场,经销商如果缺乏自主经营能力,将彻底失掉市场地位。

为 规范汽车销售行为,维护公平公正的市场竞争秩序,征求意见稿中明确指出,经销商可以出售未经供应商授权销售的汽车,或者未经境外汽车生产企业授权销售的进 口汽车,不过,应当以书面形式向消费者作出特别明示和提醒,并明确告知消费者责任主体。这对中国汽车反垄断的推进起到重要作用。

不仅如此,《办法》的征求意见稿还规定经销商应当在经营场所以适当形式明示所销售汽车、汽车配件等商品价格和各项服务收费标准,不得在标价之外加价销售或收取额外费用。

而对于共享型、节约型汽车销售及售后服务网络,加快发展城乡一体的销售及售后服务网络,以及电子商务等新兴业态,征求意见稿中也明确支持和鼓励。

至此,曾在2005年颁布的《办法》中,严格意义上的汽车制造商对经销商的授权制度将逐渐削弱,两者之间的主被动地位也很有可能逐渐打破。

两部汽车业的重磅法规陆续正式落地后,长此以往的诸多“潜规则”或将不复存在,汽车业将有望迎来新的格局。

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